เมื่อประธานาธิบดีอยากบงการธนาคารกลาง: บทเรียนจากอาร์เจนตินาสู่อเมริกา

เมื่อประธานาธิบดีอยากบงการธนาคารกลาง: บทเรียนจากอาร์เจนตินาสู่อเมริกา

เราเคยนั่งดูข่าวแล้วสะดุดอยู่เรื่องหนึ่ง คือตอนที่ Donald Trump ออกมาบ่นเรื่อง Federal Reserve หรือ Fed ธนาคารกลางของสหรัฐอเมริกา ว่าประธาน Jerome Powell ทำงานแย่ ทำให้ดอกเบี้ยสูงเกินไป รัฐบาลจ่ายหนี้แพงขึ้น Trump ไม่ได้แค่บ่นบน Twitter อย่างเดียว เขายังไล่ผู้กำหนดนโยบายคนสำคัญอย่าง Lisa Cook ออกเมื่อเดือนสิงหาคม แล้วตอนนี้คดีก็ขึ้นศาลสูงแล้ว จากนั้นยังมีข่าวว่ากระทรวงยุติธรรมเปิดสอบสวนทางอาญา Fed เรื่องค่าใช้จ่ายล้นในการปรับปรุงอสังหาริมทรัพย์ Powell ประธาน Fed บอกว่านี่แค่ข้ออ้าง

เรื่องนี้ทำให้เราคิดถึงอาร์เจนตินาทันที ประเทศที่ Martin Redrado อดีตผู้บริหารธนาคารกลางถูกไล่ออกในปี 2010 เพราะไม่ยอมทำตามคำสั่งของประธานาธิบดี Cristina Kirchner ที่สั่งให้เอาเงินสำรองไปใช้จ่ายหนี้ประเทศ Redrado สู้ในศาล ชนะ แต่สุดท้ายก็ลาออกเพราะแรงกดดันที่ "ทนไม่ไหว" และนั่นก็กลายเป็นจุดเริ่มของวิกฤตเศรษฐกิจอาร์เจนตินาที่ยังคงอยู่จนทุกวันนี้ อัตราเงินเฟ้อพุ่ง เงินตราร่วงหนัก

ทีนี้ คำถามที่เราอยากถามทุกคน คือ ทำไมผู้นำประเทศถึงชอบยุ่งกับธนาคารกลาง ทั้งๆ ที่ทั่วโลกต่างบอกว่าธนาคารกลางต้องเป็นอิสระ

ความเป็นอิสระคือหัวใจของความน่าเชื่อถือ

ธนาคารกลางที่เป็นอิสระไม่ได้หมายความว่าจะทำอะไรก็ได้ตามใจชอบ แต่หมายถึงการทำงานโดยไม่ถูกแทรกแซงจากนักการเมือง เพราะนักการเมืองมีแรงจูงใจระยะสั้น อยากให้เศรษฐกิจดูดีก่อนเลือกตั้ง อยากให้กลุ่มผู้สนับสนุนได้ประโยชน์ทันที แม้ว่าในระยะยาวจะทำลายเศรษฐกิจก็ตาม

ในพุทธศาสนามีหลักธรรมที่เรียกว่า อตตัญญุตา ญาณ ซึ่งแปลว่า "ความรู้แจ้งในตน" คือความเข้าใจตนเองอย่างลึกซึ้งว่าเรามีอคติอะไร มีความอยากได้อะไร และสามารถตัดสินใจโดยไม่ถูกครอบงำด้วยราคะ โทสะ โมหะ ธนาคารกลางที่ดีต้องทำงานแบบนี้ คือรู้จักตนเอง รู้จักบทบาท และไม่ถูกครอบงำด้วยอารมณ์หรือผลประโยชน์ระยะสั้น

นอกจากนี้ยังมีหลักที่เรียกว่า อินทรีย์สังวร แปลว่า "การรักษาอินทรีย์" คือการไม่ปล่อยให้ตา หู จมูก ลิ้น กาย ใจ ไปยึดติดกับสิ่งกระตุ้นภายนอก ธนาคารกลางต้องรักษาอินทรีย์ไม่ให้ไปยึดติดกับเสียงบ่นของนักการเมือง ไม่ว่าจะเป็น Trump หรือใครก็ตาม เพราะถ้ายึดติด ก็จะตัดสินใจผิดพลาด

**บทเรียนจากตุรกี: เมื่อผู้นำคิดว่าดอกเบี้ยสูงทำให้เงินเฟ้อ**

ประธานาธิบดี Recep Tayyip Erdoğan ของตุรกีมีความเชื่อแปลกตา เขาคิดว่าดอกเบี้ยสูงทำให้เกิดเงินเฟ้อ ซึ่งตรงข้ามกับทฤษฎีเศรษฐศาสตร์ทั่วไป ระหว่างปี 2019-2021 เขาเปลี่ยนผู้บริหารธนาคารกลาง 3 คนใน 3 ปี หาคนที่จะทำตามคำสั่ง ผลลัพธ์คือ เงินเฟ้อพุ่งสูงกว่า 50% ก่อนที่เขาจะยอมแต่งตั้งผู้บริหารที่มีมุมมองปานกลางกว่า

มีการศึกษาวิจัยของ Carola Binder นักเศรษฐศาสตร์จากมหาวิทยาลัยเท็กซัสที่ออสติน สำรวจธนาคารกลาง 118 ประเทศระหว่างปี 2010-2018 พบว่าประมาณ 10% ของธนาคารกลางทุกปีต้องเผชิญกับแรงกดดันจากผู้นำทางการเมืองที่ต้องการให้ลดดอกเบี้ย เพราะดอกเบี้ยต่ำทำให้กู้เงินง่าย เศรษฐกิจดูดีในระยะสั้น

การวิจัยนี้ยังพบว่าแรงกดดันมักเกิดในประเทศที่มีผู้นำแนวชาตินิยมหรือประชานิยม และผลที่ตามมาคือเงินเฟ้อสูงขึ้น แม้ในกรณีที่ธนาคารกลางไม่ยอมทำตาม แค่การถูกกดดันก็ทำให้เกิดความเสียหายแล้ว เพราะประชาชนเริ่มไม่เชื่อมั่นว่าธนาคารกลางจะสามารถควบคุมเงินเฟ้อได้ พอไม่เชื่อมั่น ก็คาดว่าราคาจะสูงขึ้นในอนาคต และความคาดหวังนี้มันเป็นจริงเอง

Binder อธิบายว่ามันเป็นวงจรที่หมุนเวียน ประชาชนคาดว่าเงินเฟ้อจะสูง พ่อค้าแม่ค้าก็ขึ้นราคา ธุรกิจก็ขึ้นค่าจ้าง เพราะกลัวว่าต้นทุนจะสูงขึ้น สุดท้ายเงินเฟ้อก็สูงจริงๆ แม้ว่าตอนแรกอาจจะไม่มีเหตุผลสนับสนุนก็ตาม นี่คือสิ่งที่เรียกว่า self-fulfilling prophecy

ทฤษฎีเศรษฐศาสตร์กับความเป็นอิสระของธนาคารกลาง

ในช่วงทศวรรษ 1970 สหรัฐอเมริกาและหลายประเทศประสบปัญหาเงินเฟ้อสูงมาก เพราะรัฐบาลแทรกแซงธนาคารกลางให้พิมพ์เงินเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจ ผลก็คือเงินเฟ้อพุ่งสูงจนควบคุมไม่ได้ จากนั้นจึงเกิดการปฏิรูปทั่วโลกให้ธนาคารกลางมีความเป็นอิสระมากขึ้น

มีการศึกษาวิจัยมากมายที่เชื่อมโยงระหว่างความเป็นอิสระของธนาคารกลางกับอัตราเงินเฟ้อที่ต่ำลง การศึกษาหนึ่งที่สำคัญคือของ Alberto Alesina และ Lawrence Summers ที่ทำในปี 1993 เปรียบเทียบธนาคารกลางในประเทศพัฒนาแล้ว พวกเขาวัดความเป็นอิสระด้วยดัชนีหลายตัว เช่น ระยะเวลาการดำรงตำแหน่งของผู้บริหาร ความยากในการถอดถอน และอำนาจในการกำหนดนโยบาย จากนั้นพบว่าประเทศที่ธนาคารกลางมีความเป็นอิสระสูง เช่น เยอรมนีและสวิตเซอร์แลนด์ มีอัตราเงินเฟ้อเฉลี่ยต่ำกว่าประเทศที่ธนาคารกลางถูกควบคุมโดยรัฐบาล เช่น นิวซีแลนด์และสเปน อย่างมีนัยสำคัญ

การศึกษานี้ไม่ได้หยุดแค่นั้น นักวิจัยยังติดตามผลระยะยาวและพบว่าความเป็นอิสระไม่ได้แค่ลดเงินเฟ้อ แต่ยังทำให้เศรษฐกิจมีเสถียรภาพมากขึ้น การว่างงานไม่สูงขึ้น และการเติบโตทางเศรษฐกิจไม่ได้ช้าลง นี่คือหลักฐานที่ทำให้ทั่วโลกยอมรับว่าการเมืองต้องแยกออกจากนโยบายการเงิน

แต่แล้วทำไม Trump ถึงทำแบบนี้ หรือ Erdoğan ถึงทำแบบนั้น

จิตวิทยาของผู้นำที่ต้องการควบคุม

เราคิดว่ามันเกี่ยวกับ locus of control คือความเชื่อว่าเราควบคุมสิ่งต่างๆ ได้มากแค่ไหน ผู้นำที่มี internal locus of control สูง มักเชื่อว่าผลลัพธ์ทุกอย่างขึ้นอยู่กับการกระทำของตนเอง ถ้าเศรษฐกิจไม่ดี ก็ต้องทำอะไรสักอย่าง ถ้าดอกเบี้ยสูง ก็ต้องสั่งให้ลด แม้ว่าจะไม่ใช่บทบาทของเขาก็ตาม

นี่คือจุดที่ผู้นำประชานิยมมักจะติด เพราะพวกเขาสร้างตัวตนบนพื้นฐานของ "คนที่ทำให้เกิดการเปลี่ยนแปลง" "คนที่แก้ปัญหา" ถ้ายอมรับว่ามีบางสิ่งที่ควบคุมไม่ได้ มันขัดกับภาพลักษณ์ที่สร้างมา ดังนั้นพวกเขาจึงพยายามแทรกแซงทุกอย่าง แม้จะไม่ควร

ในทางปรัชญา Stoicism ของกรีกโบราณสอนว่าเราควรแยกสิ่งที่ควบคุมได้กับสิ่งที่ควบคุมไม่ได้ Epictetus ปรัชญาชาวกรีกเขียนไว้ว่า บางสิ่งอยู่ในอำนาจของเรา บางสิ่งไม่ใช่ สิ่งที่อยู่ในอำนาจของเรา คือ ความคิด ความปรารถนา การกระทำ สิ่งที่ไม่ได้อยู่ในอำนาจของเรา คือ ร่างกาย ทรัพย์สิน ชื่อเสียง อำนาจ และทุกสิ่งที่ไม่ใช่การกระทำของเราเอง ผู้นำที่ดีต้องรู้จักแยกนี้ เขาควรทำหน้าที่ของตนเอง แต่ไม่ควรยุ่งกับหน้าที่ของคนอื่น

ภาพยนตร์ที่เห็นภาพ: The Big Short (2015)

เรานึกถึงหนัง The Big Short ปี 2015 กำกับโดย Adam McKay จากอเมริกา ที่เล่าเรื่องวิกฤตเศรษฐกิจปี 2008 มีฉากหนึ่งที่ Michael Burry นักลงทุนที่แสดงโดย Christian Bale นั่งอธิบายให้นายธนาคารฟังว่าตลาดอสังหาริมทรัพย์กำลังจะพัง แต่ไม่มีใครเชื่อ ทุกคนคิดว่าเขาบ้า เพราะทุกคนเห็นแต่ว่าตลาดดี ราคาบ้านขึ้นทุกปี

ฉากนั้นถ่ายในห้องประชุมที่มีแต่แสงสะท้อนจากโปรเจคเตอร์ คนในห้องหัวเราะเยาะ Burry นั่งนิ่งๆ ใบหน้าไม่มีอารมณ์ แต่เราเห็นความมั่นใจในข้อมูล เขาไม่ได้พยายามโน้มน้าวด้วยอารมณ์ แต่ด้วยตัวเลข ด้วยข้อมูล ด้วยการวิเคราะห์ที่ไม่มีอคติ

นี่คือสิ่งที่ธนาคารกลางควรทำ คือดูข้อมูล วิเคราะห์อย่างเป็นกลาง และตัดสินใจโดยไม่ถูกครอบงำด้วยความคาดหวังของคนอื่น แม้ว่าจะถูกบ่นว่าโง่ ว่าไม่เข้าใจเศรษฐกิจ ว่าทำให้รัฐบาลลำบาก แต่ถ้าข้อมูลบอกว่าดอกเบี้ยต้องสูง ก็ต้องสูง

ฉากนี้เชื่อมกับทฤษฎี confirmation bias ในจิตวิทยา คือคนเรามักจะหาข้อมูลที่สนับสนุนความเชื่อของตนเอง และมองข้ามข้อมูลที่ขัดแย้ง นายธนาคารในฉากนั้นมี confirmation bias เพราะพวกเขาเชื่อว่าตลาดดี พวกเขาจึงมองไม่เห็นสัญญาณเตือน Burry ไม่มี bias นี้ เพราะเขาดูข้อมูลดิบโดยไม่มีความคาดหวัง

สหรัฐจะจบเหมือนอาร์เจนตินาหรือไม่

นักวิเคราะห์บอกว่าแม้ Fed จะกลายเป็นเครื่องมือของประธานาธิบดี สหรัฐก็คงไม่วิกฤตหนักเหมือนอาร์เจนตินาหรือตุรกี เพราะเศรษฐกิจใหญ่กว่า สถาบันแข็งแกร่งกว่า แต่ก็มีสัญญาณเตือนแล้ว ค่าเงินดอลลาร์ลดลง 8% เทียบกับตะกร้าสกุลเงินในปีที่ผ่านมา หลังจากที่มีข่าวสอบสวนทางอาญา Fed ตลาดตอบสนองทันที นี่แสดงว่านักลงทุนเห็นความเป็นอิสระของธนาคารกลางเป็นชิ้นส่วนสำคัญของความน่าเชื่อถือ

Carolina Garriga ศาสตราจารย์รัฐศาสตร์จากมหาวิทยาลัยเอสเซกส์บอกว่ายากที่จะแยกว่าเศรษฐกิจพังเพราะธนาคารกลางไม่เป็นอิสระ หรือเพราะปัญหาอื่นที่มาพร้อมกัน เช่น ประชาธิปไตยที่อ่อนแอ หรือกฎหมายที่ไม่ได้รับการเคารพ แต่เธอบอกว่าปฏิกิริยาตลาดทันทีเวลามีข่าวร้าย บอกได้ชัดว่าตลาดเห็นความสำคัญของความเป็นอิสระ

น่าสนใจที่ในการเปรียบเทียบทั่วโลก Fed ของสหรัฐจัดอยู่ในกลุ่มที่มีความเป็นอิสระในระดับล่าง ถ้าดูจากโครงสร้างทางกฎหมาย เพราะประธานาธิบดีมีอำนาจแต่งตั้งผู้บริหาร 7 คนใน 12 คน ทั้งที่คณะกรรมการมี 12 คน และเทอมการดำรงตำแหน่งยาว มีการสลับกัน แต่ส่วนใหญ่ชื่อเสียงของ Fed มาจากประเพณี ไม่ใช่กฎหมาย นั่นคือ ประธานาธิบดีไม่ยุ่ง เพราะทุกคนยอมรับว่าไม่ควรยุ่ง

แต่ถ้าประเพณีนี้หัก อะไรจะเกิดขึ้น

สรุปทางแก้ไขปัญหานี้

จากทั้งหมดที่เล่ามา เราเห็นหลายประเด็นชัดเจน

อันดับแรก ต้องแยกแยะระหว่างเสียงบ่นกับการแทรกแซงจริงจัง Trump บ่นบนโซเชียลมีเดียเรื่อง Fed นั่นคือสิทธิ์ในการแสดงความเห็น แต่การไล่ผู้กำหนดนโยบายออก หรือการใช้กระทรวงยุติธรรมสอบสวนทางอาญาเพื่อกดดัน นั่นข้ามเส้นแล้ว เราต้องรู้ว่าเส้นอยู่ตรงไหน และไม่ปล่อยให้ใครข้าม

อันดับสอง ต้องมีกลไกปกป้องความเป็นอิสระที่ชัดเจน ไม่ใช่แค่ประเพณี การที่ Fed มีโครงสร้างความเป็นอิสระต่ำในทางกฎหมายนั่นคืออันตราย ควรปฏิรูปให้ผู้บริหารถอดถอนยากขึ้น ให้เทอมยาวขึ้น และให้การตัดสินใจไปทางคณะกรรมการมากกว่าคนเดียว

อันดับสาม ประชาชนต้องเข้าใจว่าทำไมธนาคารกลางต้องเป็นอิสระ นี่ไม่ใช่เรื่องเทคนิค แต่เป็นเรื่องการปกป้องอนาคตของตนเอง ถ้าปล่อยให้นักการเมืองบงการ ผลที่ตามมาคือเงินเฟ้อพุ่ง ค่าเงินร่วง เศรษฐกิจพัง แล้วคนธรรมดาเป็นคนรับความเดือดร้อน ไม่ใช่นักการเมือง

อันดับสี่ ต้องมองให้กว้างว่านี่ไม่ใช่แค่เรื่องเศรษฐศาสตร์ แต่เป็นเรื่องการกระจายอำนาจ เป็นเรื่องการถ่วงดุล เป็นหัวใจของประชาธิปไตย ถ้าอำนาจทั้งหมดอยู่ในมือคนเดียว ไม่ว่าจะเป็นอำนาจบริหาร อำนาจนิติบัญญัติ อำนาจตุลาการ หรือแม้แต่อำนาจกำหนดนโยบายการเงิน ระบบก็จะล้ม

แต่มีประเด็นถกเถียงที่เราอยากให้ทุกคนคิดต่อ คือ ธนาคารกลางที่เป็นอิสระ 100% โดยไม่มีใครตรวจสอบได้ นั่นก็เป็นอันตรายเหมือนกัน ถ้า Fed ทำงานแย่จริงๆ ถ้าพวกเขาตัดสินใจผิดพลาด ถ้าพวกเขามีคอร์รัปชัน ประชาชนจะทำอย่างไร

นี่คือ paradox ของความเป็นอิสระ คือเราต้องการให้พวกเขาเป็นอิสระพอที่จะไม่ถูกแทรกแซง แต่ไม่เป็นอิสระจนไม่มีใครตรวจสอบได้ เส้นนี้ละเอียดมาก และแต่ละประเทศลากเส้นคนละแบบ

สิ่งที่ควรเป็น คือระบบที่ธนาคารกลางเป็นอิสระในการกำหนดนโยบาย แต่มีกลไกตรวจสอบความโปร่งใส มีการรายงานต่อสาธารณะ มีการอภิปรายในรัฐสภา มีการประเมินผลโดยองค์กรอิสระ และที่สำคัญ มีกระบวนการถอดถอนที่ชัดเจนถ้าพบว่าทำผิดจริงๆ ไม่ใช่แค่เพราะนักการเมืองไม่ชอบ

เรื่องนี้ไม่มีคำตอบที่สมบูรณ์แบบ แต่มีคำตอบที่ดีกว่า และคำตอบนั้นคือ การรักษาสมดุล การเคารพในบทบาท และการไม่ปล่อยให้ใครคนใดคนหนึ่งมีอำนาจมากเกินไป ไม่ว่าจะเป็นประธานาธิบดี หรือแม้แต่ประธานธนาคารกลาง

เพราะสุดท้ายแล้ว ประเทศที่ดีไม่ได้สร้างจากคนดี แต่สร้างจากระบบที่ดี ระบบที่คนเลวทำลายยาก และคนดีทำงานได้เต็มที่